Sunday, May 19th, 2024

Конституционные поправки 2020: что это такое и как это будет?

С момента оглашения Президентом России послания Федеральному Собранию, в котором был озвучен ряд предложений по изменению Конституции России, прошло двадцать дней.

За этот срок произошло достаточно много общественно значимых событий, чтобы понять как контуры, так и содержание реформы Основного закона Российского государства, а также дать взвешенные оценки этого процесса.

Игорь Семеновский

к.ю.н., преподаватель Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, член попечительского совета Международного фонда «Дорога мира» рассказывает, что нового привнесли в Конституцию поправки 2020 года и как они повлияют на наше государство.

О необходимости внесения отдельных поправок в Конституцию России на протяжении последних четырех лет заявляли спикеры обеих палат Федерального Собрания, руководство федерального Правительства и главы регионов, а также судьи Конституционного Суда. При этом со стороны Администрации Президента реакция на данные предложения всегда была весьма скупой и прохладной. Тем удивительнее и, если так можно выразиться, экстравагантнее прозвучали 15 января этого года идеи по изменению Основного закона.

Разница между тем, что прозвучало из уст Главы государства и тем, что оказалось в содержании внесенного 20 января в Государственную Думу законопроекта является достаточно существенной, однако перед погружением в детали вспомним несколько фактов о самом главном законе нашей страны.

Конституция России, является весьма краткой и занимает 116 по объему место в мире.

Структурно она состоит из преамбулы, двух разделов, первый из которых включает в себя 9 глав и 137 статей, а второй – из девяти пунктов. Но все ли они могут быть изменены по предложению Президента? Каким образом? Нет, не все, и вообще по-разному.

В зависимости от структурной части Конституции изменения в нее могут быть внесены либо указом Президента или федеральным конституционным законом (касается только 65 статьи), либо законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (главы 3-8 Конституции), либо путем принятия новой конституции специально предусмотренным Конституцией 1993 г. органом – Конституционным Собранием (при пересмотре положений 1, 2 и 9 главы действующей Конституции).

Вспомним также, что ее 1 глава посвящена основам конституционного строя и является своеобразной незыблемой «конституцией в конституции», 2 глава посвящена правам, свободам и обязанностям (хотя последнее слово в названии 2 главы пропущено) человека и гражданина, а 9 глава – конституционным поправкам и пересмотру Конституции).

Возможность принятия путем всенародного голосования (референдума) отдельных изменений в Конституцию без ее полного пересмотра в ней самой не предусмотрена.

Также отметим три существенных процедурных нюанса, которые определяют возможные модели изменения Основного закона.

Во-первых, правовой основой деятельности упомянутого Конституционного Собрания должен служить специальный федеральный конституционный закон, однако до настоящего времени данный акт не принят, что означает невозможность полного пересмотра Конституции России в принципе.

Во-вторых, действующая Конституция 1993 г. не дает ответа на вопрос о возможности и порядке изменения ее преамбулы, а также второго раздела, что, по сути, является пробелом и порождает правовую неопределенность в этом аспекте. Практические вопросы по этому поводу до настоящего времени никогда не поднимались.

В-третьих, существующая юридическая техника не исключает (хотя изредка в мировом конституционализме практикует) возможности регулирования вопросов, содержащихся в 1, 2 и 9 главах путем принятия новой порядковой главы, без изменения тех, что указаны выше.

Таким образом, предложенные главой государства поправки могли фактически предусматривать изменения лишь в главы 3-8 Конституции, что и отражено в проекте Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» № 885214-7, принятого Государственной Думой в первом чтении 23 января.

Итак, остыв после первых впечатлений от президентского послания и посмотрев холодным взглядом на текст законопроекта, можно, выражаясь финансовым языком, сравнить план и факт.

В целом в послании главы Российского государства можно выделить 9 тем, предполагающих изменение или введение нового конституционного регулирования:

– о государственном суверенитете;

– о требованиях к лицам, замещающим государственные должности и отдельные руководящие должности государственной и муниципальной службы;

– о требованиях к лицам, претендующим на должность Президента России;

– о принципе единства публичной власти;

– о закреплении социальных гарантий в сфере оплаты труда;

– о закрепление статуса Государственного Совета Российской Федерации;

– об усилении полномочий Государственной Думы в части формирования Правительства Российской Федерации;

– об усилении полномочий Совета Федерации в части согласования перед назначением руководителей всех так называемых силовых ведомств;

– об усилении полномочий Конституционного Суда в части предварительного конституционного контроля отечественного законодательства.

В тексте законопроекта об изменении Основного закона страны эти 9 тем трансформировались в поправки к 22 из 137 статей Конституции.

Положения изначальной редакции законопроекта можно условно разделить на три блока поправок:

– о повышении уровня социальных гарантий для граждан Российской Федерации;

– о повышении уровня вовлеченности граждан и общества при подготовке и принятии важнейших управленческих государственных решений;

– о совершенствовании механизма государства через настройку баланса между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

Говоря о содержательной стороне данных поправок, стоит сказать, что предлагаемые конституционные нормы, касающиеся социальных гарантий, вопросов суверенитета, или требований к государственным служащим, в большей части уже содержатся в действующем законодательстве.

К примеру, ст. 133 Трудового кодекса говорит о том, что МРОТ устанавливается одновременно на всей территории России (12 130 руб. с 1 января 2020 г.) и он не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения (11 942 руб. на III квартал 2019 г.).

В свою очередь, в статье 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» указывается, что Конституционный Суд по запросам Минюста России разрешает вопрос о возможности исполнения в России решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека (сейчас таких неисполненных решения всего два: это решение ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» и решение ЕСПЧ по «делу ЮКОСа»).

В законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службе уже есть запрет на наличие у служащих второго гражданства и т.д. В то же время, получая конституционное закрепление, эти нормы приобретают качественно новые гарантии своей защиты и реализации.

Они становятся императивом в отношении текущего законодательства, а также смысловым принципом его содержания и толкования, ориентиром в нормотворческой деятельности.

Поистине новаторским является предложение об участии палат Федерального Собрания в формировании Правительства.

При этом в отношении назначения его Председателя изменяются лишь тональность и акценты (предполагается его «утверждение» со стороны Госудмы вместо действующего «согласования»), хотя фактически само назначение по-прежнему остается за Президентом, а последствия неутверждения предложенной главой государства кандидатуры в виде возможного роспуска нижней палаты никак не изменяются.

Представляется, что для глубинного раскрытия сути анонсированных поправок указанные изменения также напрашиваются. В то же время непосредственное участие Государственной Думы в утверждении кандидатур заместителей Председателя Правительства, а также большинства федеральных министров и участие Совета Федерации в процессе назначения руководства силовых ведомств – существенный шаг в достижении баланса между исполнительной и законодательной (представительной) ветвями власти, который можно только приветствовать.

Очевидно, что к настоящему времени контрольные полномочия Федерального Собрания за формированием и деятельностью Правительства России являются слабыми и недостаточными.

Важными и новыми являются конституционные поправки, касающиеся установления принципа единства публичной власти в Российской Федерации и ее эффективности, как воздух необходимых в сложившейся не самой оптимальной модели взаимодействия федерации, регионов и муниципалитетов.

При этом при применении данных поправок на практике важно не нарушить конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Поднятие на конституционный уровень статуса Государственного Совета Российской Федерации должно, на первый взгляд, положительно сказаться на функционировании отечественного федерализма и придать импульс его развитию, исходя из текущих полномочий данного органа.

Вместе с тем поправки к Конституции в этой части, как и ряд других конституционных поправок, являются отсылочными, а конкретные выводы по этому вопросу можно будет делать лишь при взгляде на проект федерального закона о Государственном Совете Российской Федерации. Следует обратить при этом внимание, что о статусе, полномочиях, порядке работы и других аспектах деятельности большинства высших органов государственной власти Российской Федерации приняты федеральные законы, а Государственная Дума и Совет Федерации функционируют на основании регламентов.

В этой связи представляется уместным поставить вопрос о целесообразности принятия отдельного федерального конституционного закона, посвящённого статусу Президента Российской Федерации и его положению в системе органов государственной власти, поскольку конституционная материя является верхнеуровневой и в определенной степени абстрактной, что не позволяет точно определить юридический статус главы государства.

Не останавливаясь на каждой из других предлагаемых президентским законопроектом поправках к Конституции, имеющих как положительный потенциал, так и риск негативного влияния на структуру и механизм государства, остановимся подробнее на двух из них, которые касаются порядка осуществления судебной власти в Российской Федерации.

Во-первых, представляется весьма неактуальным и необоснованным предложенное сокращение численного состава Конституционного Суда Российской Федерации с 19 до 11 судей. Отмечу, что в Послании Президента Федеральному Собранию об этом не говорилось вовсе, а текущая правовая жизнь демонстрирует, что из 19 судей Конституционного Суда, предусмотренных Конституцией и профильным федеральным конституционным законом, назначены только 15.

Можно ли говорить в данном случае о том, что Президент России не исполняет полноценно свои прямые конституционные полномочия, предусмотренные п. «е» ст. 83 Конституции? Пусть этот вопрос останется в данный момент риторическим.

Отмечу лишь, что в последние годы автономия Конституционного Суда неуклонно уменьшалась. В 2009 г. был отменен порядок выбора председателя Суда и его заместителей среди самих судей из их числа, заменённый на их назначение Советом Федерации по представлению Президента.

В 2010 г. были ликвидированы палаты Конституционного Суда, которые могли рассматривать дела независимо друг от друга. При этом Конституционный Суд ни разу в своей истории не воспользовался полномочием по направлению послания Федеральному Собранию.

Таким образом, сокращение количества судей может заметно снизить возможности судейского усмотрения и плюрализм мнений при разрешении важнейших государственно-правовых споров, что чисто математически сузит возможность полноценной реализации установленных федеральным конституционным законом принципов его деятельности.

Во-вторых, представляется весьма неактуальным и необоснованным конституционное изменение, позволяющее Президенту России вносить в Совет Федерации представление о прекращении полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи.

Единожды и пожизненно назначенные, судьи высших судов приобретают гарантии автономии своей деятельности, независимости судейского усмотрения при разрешении любых дел.

Напомню, что к компетенции Верховного Суда отнесено, в частности, полномочие по выдаче заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления при процедуре отрешения его от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

К компетенции же Конституционного Суда в данной процедуре отнесена, в частности, выдача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации. Таким образом, становится очевидно, что указанными выше двумя поправками нарушается баланс взаимодействия в системе сдержек и противовесов между Президентом Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации, что представляется недопустимым.

Отметим, под куполом проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации располагается значительное количество различных по своей направленности инициатив, призванных, по замыслу, усовершенствовать механизм государства и обеспечить более качественную реализацию прав наших соотечественников.

Достаточны ли эти поправки для максимально эффективного достижения заложенных конституционных целей и идеалов? Конечно же, нет.

Очевидно, что в рамках второго чтения законопроекта в Государственной Думе он претерпит существенные изменения в сторону увеличения своего объема и содержания.

Как показывает мировая практика, современные конституции отвечают на очень большое число вопросов в различных областях, которые навеяны требованиями нашего времени. Как следствие – современная конституция нуждается в большем объеме, чем многие действующие документы.

В этой связи в Конституцию России, вероятнее всего, будут внесены положения о культуре, экологии, историческом наследии и исторической памяти, демографии, социальном развитии и ряд других актуальных для российского общества тем. Нет ничего удивительного и в том, что, к примеру, Патриарх Кирилл предложил упомянуть в конституционном тексте слова о Боге.

Эта конституционная практика является широко распространенной и не нарушает принципа построения светского государства.

Так, встретиться «лицом с Богом» мы можем в конституциях Австралии, Аргентины, Бразилии, Германии, Греции, Канады и т.д. На обобщение и выработку предложений по дополнению и изменению текста основного закона направлена деятельность рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации.

Что же касается автора этой статьи, то, как ученый и специалист по сравнительному конституционному праву, он также не смог не сформулировать и направить собственные предложения по развитию текста Конституции рядом важных и апробированных положений, касающихся совершенствования механизма государства.

Данные поправки отрабатываются в указанной рабочей группе, а также направлены в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству в качестве законодательных инициатив депутатов.

Данные предложения касаются, в частности, предоставления права законодательной инициативы Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации, вынесения на конституционный уровень положений о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, демократизация порядка принятия уставов субъектов Российской Федерации, закрепления принципов субсидиарности и эффективности публичной власти в качестве принципов федеративного устройства, установления принципов интеграционного участия Российской Федерации в Евразийском экономическом союзе, отражающих потребности развития системы многоуровневого правления и ряда других аспектов.

Завершая анализ, отметим, что вторая статья проекта закона о поправке к Конституции Российской Федерации говорит, что данный законопроект будет вынесен на общероссийское голосование.

При этом в ней не содержатся разъяснений относительно сроков, стадий и в целом процедуры проведения данного голосования, что оставляет широкий простор для действия ключевым сторонам в данном вопросе, включая Администрацию Президента Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Вероятнее всего, не только после приятия закона Государственной Думой в третьем чтении, но и после его одобрения Советом Федерации, а также рассмотрения не менее чем 2/3 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, данный закон будет вынесен на всероссийское голосование.

Конечно же, в процессе государственного строительства легитимизация принимаемых решений является краеугольным камнем, ведь именно в соответствии с Конституцией народ является единственным источником власти в Российской Федерации .

В заключении (не без доли идеализации и наивной веры) выражу удовлетворение, тем, что лучше поздно, чем никогда, мы – граждане, общество (как власть, так и простые люди) начинаем задумываться не о каких-то текущих и сиюминутных делах, а о концептуальных вопросах построения и развития нашего общего государственного дома под единой правовой крышей – Российской Федерации.